La Carta de Servicio: ¿himno, oda, sátira?

«Las Cartas de Servicios son documentos públicos escritos que tienen una doble vertiente:

a) Externa, en cuanto son utilizadas por la Administración para dar a conocer los servicios que ofrece, y los compromisos que asume, en relación con la calidad de la prestación de los mismos. Tienen como objetivo acercar la Administración a los ciudadanos facilitándoles el ejercicio de sus derechos y permitiéndoles comparar lo que pueden esperar con lo que realmente reciben.

b) En su vertiente interna constituyen una herramienta de análisis para fomentar la mejora continua en la prestación de los servicios públicos, mediante el seguimiento del grado de cumplimiento de los compromisos adquiridos».

Capítulo II. Cartas de Servicios. Artículo 6.- Definición. Decreto 69/2012

El 3 de abril de 2012 el DOCM publicaba el Decreto 69/2012, de 29/03/2012, por el que se regulan las actuaciones sobre calidad de los servicios públicos en la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha con la intención de mejorar los servicios prestados por los órganos, organismos y entes Públicos y otras entidades de las Administraciones públicas. El decreto, que forma parte del Plan de Medidas de Apoyo a Emprendedores (Acuerdo de 24 de noviembre de 2011), desarrolla la iniciativa del gobierno Zapatero de establecer un marco general para la mejora de la calidad de la Administración General del Estado (Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, BOE de 3 de septiembre).

El compromiso de calidad se concreta en la publicación, mediante resolución en el boletín o diario oficial, de una «Carta de Servicios» dirigida a los usuarios y al conjunto de los ciudadanos, con los servicios que prestan, los derechos que les asisten y los compromisos de calidad que, ante ellos, asumen los distintos órganos, organismos y entes públicos y otras entidades de las Administraciones públicas.

El contenido, que ha de ser expresado de forma clara, sencilla y comprensible, incluye: 1. Datos identificativos. 2. Objetivos y fines. 3. Marco legal.4. Derechos y obligaciones de los usuarios. 5. Servicios que se ofrecen. 6. Compromisos de calidad (cuantificables y fácilmente invocables).7. Indicadores que permitan medir el cumplimiento de los compromisos. 8. Formas de participación del usuario, al menos en los procesos de revisión de la Carta. 9. Formas de presentación de quejas y sugerencias. 10. Mecanismos de comunicación de la Carta. 11. Medidas de subsanación o garantía. 12. Fecha de entrada en vigor y vigencia.13. Información de contacto (Artículo 7, Decreto 69/2012). Tienen un periodo de vigencia de dos a tres años, según la norma de referencia, y los compromisos se revisan con una frecuencia trimestral.

Ejemplos de “Cartas de Servicios” podemos encontrarlos en la “Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios” o el propio Diario Oficial de Castilla-La Mancha.

El asunto que nos ocupa ahora, es la iniciativa del gobierno del Partido Popular de generalizar este documento a algunos centros educativos. En concreto a todos aquellos que, por iniciativa del gobierno anterior, forman parte de la llamada «Red Educal-CLM» por haber implantado un programa de gestión de calidad certificado conforme a la Norma UNE-EN ISO 9001. En su día, la administración socialista abrazó la moda de las certificaciones de calidad aunque limitó su aplicación a los IES con formación profesional.

¿Procede su aplicación? y, de ser publicada, ¿debe ser utilizada de forma exclusiva por algunos centros? ¿cómo encaja con el resto de documentos programáticos del centro?

Nuestra respuesta a todas las preguntas es negativa, tanto por el uso parámetros de calidad pensados para el mundo empresarial y los mercados, como por la identificación con los servicios que prestan las administraciones públicas de los centros docentes. Siempre hemos pensado que la «certificación de calidad» es un objeto más de compra-venta, una forma de negocio tan innecesaria como el testimonio de ofrece el notario de que realmente «eres quién dices ser”. Para justificar la negativa hemos realizado el análisis del contenido de las “Cartas de Servicio” de varios centros docentes publicadas en junio de este año. Estas son las conclusiones:

1ª La educación es mucho más que un servicio público

«1. Satisfacer la demanda de educación y las expectativas del alumnado actual y potencial, mediante la valoración del aprendizaje, del conocimiento y de la competencia profesional.

2. Mejorar la prestación del servicio, promoviendo la participación de todos los sectores de la comunidad educativa.

3. Facilitar la promoción académica y la inserción laboral de nuestro alumnado, habilitando los mecanismos de orientación y seguimiento necesarios».

Apartado 2º. «Objetivos y fines»

Los «Objetivos y fines» recogidos en todas las Cartas de Servicio empobrecen de forma significativa los fines, principios y objetivos  establecidos en las leyes educativas citadas en el marco legal de referencia (Apartado 3º). El carácter público del sistema educativo que establece la Ley 7/2010, de 20 de julio, de Educación de Castilla-La Mancha queda desvirtuado con estas tres metas.

Nº 1: Desarrollar la oferta educativa del centro y los programas relacionados con la misma…

Nº 2: Informar sobre la oferta educativa y gestionar los títulos y certificados.

Nº 3: Prestar orientación académica, personal y profesional al alumnado e informarlo de su situación concreta.

Nº 4: Gestionar la formación en centros de trabajo, fomentando el vínculo con la empresa y favorecer la inserción laboral de nuestro alumnado.

Nº 5: Atender al alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo y realizar planes de apoyo y de atención individualizada.

Nº 6: Programar y realizar actividades complementarias y extracurriculares (excursiones, visitas, conferencias, charlas, talleres deportivos, etc.) que faciliten la participación de padres y madres, alumnado y profesorado, y fomenten la formación en valores y los hábitos de estudio y trabajo.

Nº  7: Definir y desarrollar planes de formación interna del personal del centro en todos los aspectos relacionados con el funcionamiento y organización del mismo.

Apartado 5º. Servicios

Y los siete «Servicios» ofrecidos reducen y simplifican los ámbitos de actuación de los centros docentes.

La primera meta, relacionada con los Servicios Nº 1 y Nº 2, es claramente insuficiente para describir y asegurar la calidad del currículo desde el desarrollo de los objetivos de cada una de las enseñanzas. Como lo es la referencia que el Servicio Nº 7 hace a la formación en valores, hábitos de estudio y trabajo.

Quedan fuera de todo compromiso la prioridad de las Competencias básicas en la selección y organización de los contenidos en coherencia con los objetivos y en el uso de la metodologías de enseñanza y evaluación, aspectos relevantes del proceso de enseñanza y aprendizaje, la convivencia y el funcionamiento (ratios, horarios, elección de grupos y cursos…), la gestión de los recursos personales y económicos, el uso de los espacios y el equipamiento del centro, etc.

El compromiso de participación de la comunidad educativa, segunda meta, se reduce a la programación de las actividades complementarias y extracurriculares (Servicio Nº 6) y, en el caso del profesorado, al desarrollo de planes de formación interna (Servicio Nº 7).  Y el desarrollo de la promoción e inserción laboral, tercera meta, se traduce en la práctica de la orientación (Servicio Nº 3), la gestión de la formación en centros (Servicio Nº 4) y la discriminación, supuestamente positiva, de la atención al alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo que, después de los procesos selectivos, curse estas enseñanzas (Servicio Nº 5).

2ª. ¡Cómo dos gotas de agua!

Las Cartas de Servicio de todos los centros son «gotas de agua» de un mismo grifo. Además de la lógica estructura común, el contenido de cada uno de los redactados es prácticamente idéntico. Los cambios son puntuales y se limitan a alguno de los redactados de los apartados. Todo hace pensar que los centros han copiado de forma acrítica el modelo ofrecido por la administración. ¿Dónde queda la singularidad del centro?

3º. La oferta, los derechos que asisten a los usuarios y los compromisos de calidad que asumen no dependen de las decisiones del centro 

La uniformidad de esta carta es consecuencia de que las decisiones sobre la oferta se toman en instancias ajenas al centro. La ausencia de autonomía pedagógica, organizativa y de gestión limita las decisiones a la participación más o menos voluntaria en los programas institucionales que oferta la administración educativa. ¿Puede asumir el centro compromisos, Apartados Nº 1 y 2, cuya responsabilidad corresponde a la Administración?

La lectura y análisis de la oferta de estos programas en nueve de las once Cartas de Servicio demuestra, además de la ausencia de una información actualizada, la existencia de distintos criterios al formularla. En todas ellas se citan los programas de cooperación PROA (eliminados en su día por el MECyD por falta de presupuesto); los programas europeos Comenius y Erasmus; la diversificación curricular (???); y en algunas, el programa PAPAS implantado en todos los centros. En seis de las nueve se cita la Sección europea; en dos, pervive el Plan de lectura, el programa de interculturalidad (???) o el CISCO. En una, el plan de convivencia (???), el proyecto Arce (la última convocatoria de este proyecto de intercambio promovido desde el ME  fue en el 2011) y el plan de gestión medioambiental. En otra se destaca el examen de Cambridge (Centro Cambridge-International Examinations).

4º. El PEC no es un referente de la Carta de Servicios 

El PEC “define la identidad del centro docente, recoge los valores, los objetivos y prioridades establecidas por el Consejo escolar e incorpora la concreción de los currículos, una vez fijados y aprobados por el Claustro de profesores”.

Instrucción 2 del Anexo a las Ordenes que regulan la organización y funcionamiento de los centros docentes de 2 de junio de 2012, DOCM, 3 de julio.

La ausencia de cualquier referencia al PEC es uno de los rasgos más representativos de estos documentos. ¿Por qué olvida y excluye el PEC del Marco legal (Apartado Nº 3)? No tenemos respuesta, aunque podemos intuir que cuando las decisiones se toman en instancias diferentes y no existe coordinación funciona aquello de que «tu mano izquierda nunca sepa lo que hace tu mano derecha».

Las consecuencias de esta práctica son más que evidentes: la uniformidad sustituye a la singularidad pues se olvida el entorno social y cultural (apartado a del PEC), los objetivos (Apartado Nº 2) nada tienen que ver con los principios y valores (apartado b del PEC) y la publicación de la oferta se duplica (apartado c del PEC y Servicio Nº 1 de la carta). Sirva de ejemplo, la pobreza de las metas de la Carta de Servicio cuando en el PEC se ha escrito:

“La misión del I.E.S. […] es preparar personas formadas en el ámbito humano, científico y técnico, que tengan comportamientos éticos, espíritu critico, satisfacción en su aprendizaje, respeto por el entorno y que se integren en la sociedad, que sean capaces de acceder a la Universidad, al mundo laboral o crear su propia empresa”. Y, para lograrlo, se establecen los siguientes estrategias:

– Crearemos las condiciones necesarias para que el alumnado, el profesorado y el personal de administración y servicios estén a gusto en el Centro, fomentando el trabajo en equipo, estimulándolos para que sean competentes y se involucren en la actividad diaria.

– Atenderemos las necesidades y expectativas del alumnado, familias y empresas del entorno mediante una comunicación constante y un trato personal, respondiendo con un servicio ágil y flexible.

– Desarrollaremos un Centro bien dotado en instalaciones y equipamientos actualizados tecnológicamente, abierto a las innovaciones educativas y que aplique la mejora continua como filosofía.

– Ofreceremos información transparente y objetiva de la gestión interna, combinando los objetivos particulares de cada Departamento con los generales del Centro.

– Daremos un servicio de orientación pedagógica y profesional al alumnado y sus familias sobre la evolución personal y académica, los estudios y las salidas que les permitan corregir carencias y elegir un camino claro según sus características.

Las diferencias, salvo en el último punto, son evidentes. ¿Debe resolver el centro estas  incoherencias? Posiblemente no, pero la acumulación sumativa y multiplicativa de proyectos diferentes y, en muchos casos, contrarios no deja de ser una demostración de falta de calidad  Las incoherencias de la Administración las pagan los centros.

5º. La Carta de Servicio no forma parte de los documentos de los centros docentes

El decreto 69/2012 fue publicado el tres de abril, tres meses antes de que se publicaran los órdenes de organización y funcionamiento. ¿Por qué en estas órdenes se excluye la Carta de Servicio como documento? y ¿El resto de los centros docentes no están obligados a informar a sus usuarios de  los servicios que prestan, de los derechos que les asisten y de los compromisos que asumen para garantizar la calidad de sus servicios? Parece claro, todos los centros deberían publicar estas cartas e incluirlas como un documento más de ser un marchamo de calidad.

6º. Olvidan los “Derechos y obligaciones de los usuarios” y las formas de participación del usuario, al menos, en los procesos de revisión de la carta.

La omisión que en estas cartas se hace de los apartados Nº 4 y Nº 8 de la estructura establecida en el Decreto 69/2012 es un hecho significativo, especialmente cuando es decisión del centro establecer las “normas de convivencia, organización y funcionamiento” (instrucción 25 de la Orden de 2 de junio de 2012). ¿No quieren que los centros asuman compromisos de calidad en este ámbito? Es más que evidente que no interesa, los derechos de los usuarios se reducen a recibir información.

7º. Los compromisos de calidad establecidos son poco relevantes y, en su mayoría, no representan a los servicios a los que están asociados.

El Apartado Nº 6 recoge, en formato de tabla, asociados a cada uno de los siete servicios, los compromisos, los indicadores que permiten valorarlos y el nivel de logro (¿adaptación?). En el caso de los compromisos, sorprende la falta de idoneidad entre su contenido y los Servicios a los que están asociados.

Sirvan de ejemplo, en el caso de la oferta (Servicio Nº 1), además de cumplir las pautas UNE-EN ISO 9001 en la manera de formularla, como se asocia con mantener el clima de convivencia (???) y revisar las Programaciones didácticas (???). Igualmente, en el desarrollo de las actividades extracurriculares y complementarias (Servicio Nº 6) se incluyen compromisos propios de los procesos de enseñanza y aprendizaje y, por tanto, del currículo: las actividades de interacción del alumnado con el entorno; el desarrollo de los idiomas y las TIC y, en alguno centros, la educación en valores y el desarrollo de las Competencias básicas.

Más coherentes, aunque poco relevantes, son los compromisos relacionados con el resto de servicios. La información de la oferta y la gestión de títulos (Servicio Nº 2) se asocia a la planificación y al desarrollo de jornadas informativas, la actualización de la información, la comunicación de la llegada del título y la tramitación rápida de los certificados; La orientación (Servicio Nº 3) al desarrollo de sesiones específicas (¿incluyen la tutoría?) y la existencia de un horario de atención a las familias (algún centro añade las reuniones con ellas); La formación en centros (Servicio Nº 4) a la adecuada asignación según el perfil, al apoyo y al mantenimiento de una bolsa de empleo (en algún centro se plantea el seguimiento de la inserción); la respuesta al ANEAE (Servicio Nº 5) pasa por disponer de ACI, recibir atención individualizada y realizar su seguimiento; y la formación interna (Servicio Nº 7) cuyo compromiso se limita a facilitarla.

8º Los indicadores seleccionados son poco  representativos y empobrecen la calidad que magnifican.

Los Indicadores son contenidos representativos que nos permiten conocer y valorar el desarrollo de las distintas actuaciones. Para garantizar que una evaluación es completa, los indicadores deben ser variados, relevantes, objetivables y precisos.

La selección de los indicadores de las Cartas de Servicio, tanto en los organismos como en los centros educativos, está condicionada por la decisión de reducir lo objetivo a lo numérico y, en menor medida, a la satisfacción que el usuario dice tener por el cumplimiento de sus expectativas. Se trata de una confusión interesada entre cantidad y objetividad que lleva necesariamente a la identificación entre calidad y cantidad.

Ejemplos de estos indicadores «cuantificables» y fácilmente «invocables» son el número de incidencias (Servicio Nº 1); de centros informados y  alumnado avisado (Servicio Nº 2); sesiones realizadas y horas disponibles (Servicio Nº 3); visitas realizadas (Servicio Nº 4); ANEAE atendido y plazos de seguimiento cubiertos (Servicio Nº 5); y el número de actividades específicas realizadas (Servicio Nº 6). También los son, el porcentaje de UD y de clases impartidas sobre las previstas (Servicio Nº 1); de actividades realizadas sobre las programadas y de alumnado que cursa idiomas y usa las TIC (Servicio Nº 6), y de profesores que participan en la formación (Servicio Nº 7). El grado de satisfacción se tiene en cuenta para valorar el ambiente de convivencia (Servicio Nº 1), la asignación de las prácticas (Servicio Nº 4), y la formación recibida (Servicio Nº 7).

Si utilizan, por tanto, los criterios de extensión (cantidad) y satisfacción (cumplimiento de las expectativas) y olvidan otros criterios utilizados habitualmente en la evaluación de programas (coherencia, utilidad, relevancia, pertinencia, adecuación, suficiencia, eficacia y eficiencia) que permiten una valoración más completa. Cabe preguntarse, además, si estos indicadores son los mismos que se utilizan en la evaluación interna del centro.

9º. Los niveles de logro (¿“de aceptación”?) de los compromisos tienen una exigencia limitada.

Los centros se muestran poco exigentes con el logro de los compromisos. Parece suficiente con tener menos incidencias que el año anterior, con alcanzar valoraciones de 3 en la satisfacción (escala de uno a cinco) en el 80% de los encuestados, con realizar ocho de cada diez clases y la misma proporción de seguimiento de las Programaciones didácticas (Servicio Nº 1); con informar a cinco centros y cumplir con el plazo de dos días para realizar un certificado (Servicio Nº 2); con realizar siete de cada diez sesiones de orientación (Servicio Nº 3);  con alcanzar valoraciones de 3 en la satisfacción (escala de uno a cinco) en el 80% de los encuestados en la asignación del centro de trabajo para las prácticas (Servicio Nº 4); con el 60% de las actividades de interacción con el entorno, y con que utilicen el 20% y el 50% del alumnado, en cada caso, dos lenguas y las TIC (Servicio Nº 6) y con la participación entre el 80 y el 50% del profesorado en la formación siempre que el 70% se sienta satisfecho (un tres en la escala de uno a cinco). Dicho de otra manera se admite que un 20%, 30% o 40%, etc. del compromiso no se cumpla.

El nivel más alto de exigencia se alcanza en el aviso al alumnado de que su certificado o título ha llegado (Servicio Nº 2), en las visitas quincenales a los centros de trabajo (Servicio Nº 4) y en el número de ACIs realizadas (Servicio Nº 5).

10º. Por último Incumplen, en la mayoría de los casos, los mecanismos de difusión (Apartados Nº 6 y Nº 11) y acceso (Apartado Nº 12).

Una visita a la Web de los centros analizados nos permite comprobar que el tratamiento informativo que recibe este Documento es bastante desigual.  En uno de ellos se publica junto al PEC y en otro se publica y se excluye el PEC; en cuatro publican únicamente el PEC y otros tres ninguno de los dos documentos. Ninguno de ellos cumple con la exigencia de publicar la valoración trimestral de los indicadores como hemos podido comprobar que  hace el Diario oficial.

Después de análisis realizado podemos concluir que no deja de ser una sátira contra la calidad, decir que las Cartas de Servicios son su herramienta. Para informar de la oferta basta con elaborar un tríptico. El resto de funciones que se le atribuyen, directamente no existen.